让法律更完善 让防治更精准

　　《水污染防治法（修订草案）》征求意见稿自向社会征求意见以来，受到了广泛关注。这部法有哪些亮点？有哪些不足？下一步在修订时应该如何把不足之处弥补起来？

　　日前，环境保护部政策法规司、水环境管理司组织召开了《水污染防治法（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称“修订草案”）专家研讨会，来自研究机构和高校的环境法专家学者齐聚一堂，就修订草案发表自己的意见建议。

　　专家表示，在目前的形势下，修订草案和现行的《水污染防治法》相比，有了很大的突破，比如提出了建立健全水环境质量的管理体系、强化源头预防和保护优先的原则、提出进一步落实政府和企业的责任特别是政府的责任以及如何充分地发挥市场调节、社会公众监督和司法机制的作用等方面，做出了很多的规定，但也存在一些问题，需要进一步修改，让这部法律更加完善、真正推动水污染防治工作的开展。

　　立法目的是保障人体健康

　　天津大学法学院院长孙佑海表示，关于水污染防治立法的目的，这次修订草案中增加了不少内容，特别是强调维护水生态系统健康等等，这些表述都非常好。但还应该加上“保障公众健康”，因为环境保护的最终极目的就是要保障人的身体健康。此外，《大气污染防治法》里面也提到了“为了保护、改善环境，防治大气污染，保障公众健康”，《水污染防治法》中也应加上“保障公众健康”。

　　全国政协社会和法制委员会副主任、著名环境法专家吕忠梅表示，《水污染防治法》的立法目的应是保障人的健康、人的饮水安全，但修订草案中没有体现这个目标。《环境保护法》已把保障公众健康作为立法宗旨，并且把生态红线、生态补偿等制度都加了进来，《水污染防治法》修订应当反映环保法已经确立的整体立法理念。

　　原国务院三峡办副主任、著名环保专家胡保林也认为，水污染防治立法的最终目的还应该落到保障人体健康上，而修订草案的立法目的落在满足水体使用功能上，这跟保障人体健康的立法目的有不小差距，应该明确提出保障公众健康或者饮用水安全。

　　“我觉得保证饮用水安全是非常突出的一个重点。现在根据国家的经济发展水平、社会发展需要，全面进行水安全保护也是必要的，但还是要有重点，没有重点就没有政策，立法也不可能面面俱到。这次水污染防治立法一定要重点突出，特别是要保障人体健康。”胡保林说。

　　要做好与其他法律的衔接

　　中国法学会环境资源法研究会会长蔡守秋表示，《水污染防治法》修订时要考虑和《环境保护法》及《水法》之间的关系。比如《环境保护法》要不要作为《水污染防治法》的立法依据，要予以明确；《环境保护法》的综合性法律地位问题怎么在《水污染防治法》中体现。另外，《水污染防治法》和《水法》之间的关系，也是一个绕不开的问题。比如水量和水质之间的关系问题，《水法》里的一些制度，以及未来《水法》还要修订，怎么在《水污染防治法》里给《水法》留口子，这些问题都需要立法机关进一步考虑。

　　江西理工大学环境资源法研究中心常务副主任王世进表示，修订草案需要关注和相关法律的衔接问题，比方说和《水法》的衔接，实际上水量管理和水质管理是息息相关的，尤其是在我国现行的情况下，但水量方面的规定，在修订草案中我只发现了一处。

　　立法要针对重点问题

　　中国人民大学法学院教授周珂表示，修订草案充分考虑了各部门和专家们的意见，非常好，但有一个欠缺之处就是问题意识不足。环境立法一定要针对问题，国外的环境立法都是针对新的问题进行的。他建议水污染防治立法要关注以下三方面问题：一是群众最关心、反映最强烈的问题；二是党和政府有关方针政策高度关注的问题；三是司法实践当中最突出的问题。这三类问题，也是当前水污染防治的短板，希望修法时认真重视，这样才能真正接地气、见成效。

　　吕忠梅表示，修订草案在立法的逻辑和思路方面仍存在一些不足，“比如条文虽然增加了很多，但有些属于旧瓶装新酒。怎么打破旧瓶子，造个新瓶子？这个问题考虑得不够。比如草案有专门一章是关于水污染防治的标准和规划，但是水环境保护目标考核究竟是标准问题还是规划问题？显然都不是。还有，各种规划之间该如何衔接？要不要放在这一章？这一章的逻辑框架该怎么架构？都需要认真考虑。我建议打破现有规则，造新瓶子，要作全面的修订，不要太拘泥于过去的东西。”

　　中央财经大学法学院教授高秦伟也表示，水污染防治立法的思路需要进一步理顺，“我们注意到，水污染防治立法中有很多基本原则虽然规定了，但是缺乏具体的制度落实。比方说持续改善的原则、保护优先的原则，怎么样做到保护优先？到具体的制度上怎么体现？都需要明确。”

　　要加强黑臭水体治理

　　周珂认为，水污染长期治理不好，一个重要原因就是缺少共同治理理念。新《环境保护法》提出了共同治理的理念，《水污染防治法》修订草案应该把这一点体现出来。

　　“水污染的共治包括3个方面，一是部门共治，二是政府、企业、公民、环保NGO、企业行会等共同参与的共治，三是流域和区域协同治理。我认为如果把这三个共治都体现出来，单独列一章也是可以的，而且有必要。”周珂说。

　　周珂还表示，黑臭水体治理是群众最为关心的事情，修法也应当对这一问题有所体现，能否真正把黑臭水体治理好，也是对广大群众的一个交代。

　　北京大学环境科学与工程学院教授郭怀成也认为，黑臭水体实际上已成为当前水污染治理的重点，修订草案应当考虑如何治理黑臭水体。

　　郭怀成表示，原来水污染治理往往单纯追求水质目标，忽略了水生态目标，“但水质跟水量直接关联，水量又和水资源整合在一起，所以修订草案要把水资源、水生态、水环境作为三位一体统筹考虑。”

　　公众参与规定应具有可操作性

　　孙佑海表示，修订草案第107条和108条都提到了在环评当中如何进一步强化公众参与的作用，以及如何在排污许可当中进一步发挥公众参与作用，应该说这条写上去非常好，但还存在一个问题：即公众参与的法律地位还不清楚，“我希望这部法律能进一步研究公众参与的法律地位问题，比如提出不同意见应当如何处理、公众参与的具体形式和程序、如何具体操作等等，都应该有进一步的可操作的规定。”

　　在关于部门职责方面，湖北经济学院法学院教授邱秋表示，修订草案中至少要把所有涉及水污染防治的部门职责梳理清楚，她建议在后面的修改中要注重加强各部门职责的梳理，尤其是涉及流域保护方面。

　　“事实上，这部法律一个非常大的亮点就是对于流域水污染防治方面作出了很多规定，但是具体有哪些职责是下放到流域方面，规定仍比较空泛，需要进一步细化。” 邱秋说。

　　加强农村污染防治

　　邱秋提出，加强农村污染防治是修订草案的一大亮点，但力度还是不够，“虽然这部法也作了一些规定，比如第75条规定了农业补贴，但是关于农业污染控制的思路还是传统的命令控制式，据我们多年的调研了解，实际上它的效果是比较差的，因为农村污染防治是一种分散式防治，命令控制式的方法是最没有效果的。所以我建议农村污染防治采取多元共治的方式，而不仅仅是从罚款的角度来解决问题。”

　　清华大学法学院教授邓海峰表示，农村环境保护是国家污染防治重点，修订草案中对此虽有所考虑，但还可以进一步突出，“广大农村的污染防治仅靠环保部门并不现实，可以从机构设置角度考虑，从乡镇一级进行设置，这样农村的水污染防治问题才有可能得到更有效的解决。”

　　排污许可相关规定要更详细

　　排污许可是非常重要的一个制度，《环境保护法》《大气污染防治法》中都有明确规定，胡保林表示，“修订草案对排污许可制度和总量控制制度如何衔接没有说透，应该更具体些。例如草案第31条，排污许可载明的事项，跟总量控制是什么关系？这里有浓度控制，限制排放量可能是总量，也没直接点出总量，写得太宽泛，不少内容属于排污申报登记的内容，但是这里又把排污申报登记制度删掉了，去掉以后排污许可证是不是承载了原来排污申报登记的职责？对于这些问题，需要再认真研究一下。”

　　水生态功能区要进一步细化

　　郭怀成教授提出，修订草案第二章第15条提到水生态功能分区的管理，划分了区域，但划了以后要干什么，修订草案中并没有讲清楚，只是说确定水生态环境保护的目标，这个目标确定了以后要通过什么措施、什么制度来达到，需要明确。

　　“水生态功能分区划分了以后，和后面的这些章节没有关系，也就是说这边进行了水生态功能区域划分，划完以后还是按照传统的方法来管理。我觉得，如果前面划分出来了，后面就需要制定配套的制度。”郭怀成表示。

　　北京理工大学法学院环境法研究所所长罗丽教授提出，修订草案只是说确定水生态环境保护的目标，这个目标确定后通过什么措施、什么制度达到并没有涉及。水生态环境保护的目标，只是解释了水环境保护目标和水质目标，这个目标到底是什么样的目标？配套的制度设计要前后呼应，划分水生态功能区到底要干什么、怎么落实，在写条文的时候必须要前后呼应，进行系统的把握。

　　王世进提出，在现实生活中，流域综合规划、水电开发规划、工业聚集区规划、区域产业发展规划等规划往往会对水环境产生重大影响，其编制应该受到严格的把关和控制，“所以我认为，如果修订草案对这一类规划没有作出环评的要求，只是规定了应当与有关政府部门进行会商，实际上，在这种情况下，环保部门去会商的效果是值得质疑的。”

　　立法语言要准确统一

　　武汉大学环境法研究所副所长李启家教授提出，草案中提到有毒、有害水污染物，是不是可以统一起来叫作“危险”，“像我们的危险废物、危险化学品，用‘危险’一词可能比较好一些，危险化学品有危险的特性，这样让人很好理解，有毒物只是危险品中的一个特性，不是所有特性，我觉得应该把它叫作‘危险水污染物’，这样可以有利益协调，而且用‘危险’这个词可能比有毒有害更容易理解。”

　　清华大学法学院教授余凌云表示，第117条中对于检查的规定值得商榷，“我到你现场去检查，你如果不让我去检查，你不配合我，我可以对你进行罚款，在理论上这叫作以处罚为担保的调查方式，但是这种方式不好，为什么？因为你要知道，如果执法人员当场不能进入现场检查，被检查对象很快就会转移有关证据，使得执法部门后来想拿到有关证据也拿不到，所以这应该是一个强制检查的概念，我进去以后你如果阻拦我，我可以强制进去检查，应该用‘强制检查’比较好，而不是罚款。”

　　李启家表示，有些概念在修订草案中并不统一，“比如说草案中一会儿提到水环境，一会儿提到水生态，一会儿又提到水污染防治，这三者之间是什么关系？没有说清楚。这导致很多地方一会儿提到的是水污染，一会儿提到的是水环境污染，应该在表述上进行统一。”

　　吕忠梅也表示，立法语言的每一个定义、顺序、每一个词汇的运用，都有其特定含义，一定要确定下来。这就要求法律专家在立法过程中不能成为技术专家的附属。即使不是主导，也一定要和技术专家并肩工作，共同参与立法全过程。这样才能保证制定出来的法律同时具备技术性和法律性。